Ei myytävänä-kansalaisaloite nosti jälleen julkisuuteen ikiaikaisen keskustelun julkisten palveluhankintojen kilpailuttamisesta. Palvelujen kilpailutus on pahimmillaan lähinnä rahansiirtoautomaatti veronmaksajilta yksityisille yrityksille, ja parhaimmillaankin riskialtista touhua. Tämän olisi voinut kysyä tutkijoilta jo vuosikausia sitten, mutta kun kukaan ei ole kysynyt, niin kerron sitten nyt tässä, miksi näin on.
Kilpailutuksen perusidea on toki hyvä: laittamalla palvelun tai tavaran toimittajat kilpailemaan toisiaan vastaan hinnalla (tai joskus aniharvoin laadulla) voidaan säästää rahaa. Kilpailutus on myös käytännössä oikein hyvä idea, jos kilpailuttaja pystyy mittaamaan helposti ja halvalla tuotetun palvelun tai toimitetun tuotteen laadun ja osaa tehdä kilpailutuksen niin, että kaikki olennaiset laatukriteerit tulevat huomioiduksi sopimusta tehtäessä, eikä luottamuksellisen suhteen rakentumisella ostajan ja myyjän välille ole suurtakaan arvoa. Pitkällä tähtäimellä kilpailutus jopa säästää selvää rahaa, jos kilpailevia toimittajia todella on useita ja aito kilpailutilanne on siten olemassa.
Jos kunnan täytyy ostaa vaikkapa soraa tienpohjan täytteeksi tai pyyhekumeja kouluihin, kilpailuttajan on helppo määritellä, mitä hankitaan ja miten toimituksen hyvyys määritellään. Jos maansiirtoyrittäjä ei toimita sovittua määrää soraa sovittuun paikkaan sovittuna aikana, asia on helppo havaita ja puutteista voidaan reklamoida. Jos koululle ostetut pyyhekumit osoittautuvat kelvottomiksi, pyyhekumikauppiasta voidaan vaihtaa. Laadun määrittely on molemmissa tapauksissa helppoa, ja sopimusrikkomuksen osoittaminen melko riidatonta.
Valitettavasti kaikki tämä on sitä vaikeampaa, mitä monimutkaisempaa tuotetta tai palvelua ollaan ostamassa. Erityisen monimutkaista ja haastavaa laadun määrittely on juuri palveluissa. Pitävän palvelusopimuksen kirjoittaminen ei ole yleensä edes mahdollista: vaikka sopimusta varten uhrattaisiin koko Suomen paperintuotanto, siihen ei siltikään voida kirjailla kaikkia mahdollisia laadun määritelmiä ja erikoistilanteita. Laatua ei siis käytännössä voi määritellä kirjallisesti, vaan laadukkaan palvelun toimittamisen on perustuttava sopimusten sijaan ennen kaikkea luottamukseen palvelun toimittajan ja maksajan välillä. Kilpailutus taas on omiaan heikentämään juuri tätä luottamusta. Miksi palvelun tuottaja ylipäätään luottaisi maksajaan, kun kummallekin osapuolelle on selvää, että seuraavassakin kilpailutuskierroksessa ratkaisee vain hinta?
Ongelmaa hankaloittaa entisestään niinsanottu tiedon asymmetria palvelun ostajan ja palvelun toimittajan välillä: palvelun toimittaja todennäköisesti tietää paljon enemmän siitä, miten kirjoittaa itselleen rahakas sopimus, kuin palvelun ostaja tietää siitä, miten minimoida kilpailutuksen riskit. Etenkin silloin, kun kilpailutukseen osallistuu itselleen edullisten sopimusten tekemisessä kokeneita suuryrityksiä, pienten kuntien virkamiehet saattavat jo osaamiseltaan saati resursseiltaan pelata peliä täysin eri sarjassa – veronmaksajien tappioksi.
Kun laatua ei ole mahdollista määritellä yksikäsitteisesti, kun luottamusta korvaavien sopimusten kirjoittaminen on vaikeaa ja helposti etenkin suuryrityksiä suosivaa, ja kun palvelun tuottajan intresseissä on tehdä työ mahdollisimman halvalla, kilpailutus johtaa täysin ennustettavasti ja täysin väistämättä tilanteisiin, joissa sopimuksen kirjain saatetaan täyttää mutta sopimuksen henkeä vastaan rikotaan. Ja koska palvelujen tosiasiallisen laadun valvominen on kallista ja hankalaa, on täysin mahdollista, että edes sopimuksen kirjainta ei täytetä jos vilungista ei jäädä kiinni – aivan kuten säännöllisesti toistuvat uutiset esimerkiksi toimittamatta jääneistä aterioista ja kuljetuksista jätetyistä vammaisista kertovat. Esimerkiksi juuri vammais- ja vanhuspalveluiden laadun tarkkailu saattaa käytännössä vaatia kunnallisen valvojan seuraamaan palveluiden toimittamista. Mutta tämä tietenkin söisi ne vähäiset säästöt, joita kilpailuttamisella haetaan.
Lyhyesti ja yksinkertaisesti sanoen, kilpailutusmallissa palvelujen tuottajan ja palveluiden maksajan intressit eroavat toisistaan liian paljon, eikä todelliseen laatuun tarvittavaa luottamuksellista suhdetta pääse syntymään – ja kummankin intressit ovat usein eroavia palvelun tarvitsijan intressien kanssa. Tuottajan intresseissä on tehdä mahdollisimman vähän ja saada siitä mahdollisimman paljon rahaa; maksajan intresseissä on selviytyä mahdollisimman halvalla. Silloin, kun palvelun tarvitsija on yhteiskunnan alemmilla rappusilla eikä syystä tai toisesta voi saada ääntään kuuluviin, on aivan täydellisen ennustettavaa, että keskimääräinen kilpailutus johtaa saatujen palveluiden laadun huonontumiseen. Jos kilpailutilanne on vielä kaiken lisäksi se, mitä se Suomessa usein on, eli jos tosiasiallista kilpailua eri toimittajien välillä ei pääse syntymään, kilpailutus tulee myös pidemmällä tähtäimellä todennäköisesti johtamaan palvelumonopoleihin monopolihinnoitteluineen.
Palveluiden tuottaminen kuntien omana työnä ei ole täydellinen ratkaisu, koska tällöin palvelun tuottajan intresseissä voi edelleen olla rahansäästö samalla kun palvelun tarvitsijan intresseissä olisi saada laadukasta palvelua. Julkisesti tuotetut palvelut ovat kuitenkin suoremmin demokraattisen valvonnan alla, ja ristiriitaisia intressejä on vähemmän. On myös todennäköistä, että vaikeasti mitattavat laatutekijät tulevat keskimäärin sitä paremmin täytetyiksi, mitä paremmin eri osapuolet luottavat toisiinsa. Käsittääkseni mikään tutkimusnäyttö ei myöskään tue kilpailutuksen kannattajien keskuudessa yleistä uskomusta siihen, että julkinen sektori ei voisi tuottaa palveluja käytännössä yhtä tehokkaasti tai joissain tapauksissa jopa tehokkaammin kuin yksityinen sektori. Etenkin jos palveluiden laadullakin on väliä, tämä uskomus ei vain vaikuta pitävän paikkaansa.
Loppuun vielä käytännön esimerkki palvelun kilpailutuksesta keskisuuressa suomalaisessa kunnassa. Satuin sattumalta seuraamaan läheltä, kun erään kunnan kokoomuslainen johto heräsi kilpailutusideologian autuuteen ja päätti kilpailuttaa erään vanhuspalvelun. Kilpailutuksen virkatyönään hoitanut kokoomuslainen virkamies kirjoitti vaaditut kilpailutusdokumentit niin, että niissä esimerkiksi oletettiin palvelun aikaisemmin järjestäneen tahon luovuttavan omistamansa kiinteistöt korvauksetta kilpailutuksen voittajan käyttöön. Vaikka kiinteistön omistanut taho varoitti virkamiestä kirjallisesti tästä ja muista kilpailutusdokumenttiin jääneistä puutteista, kilpailutus eteni silti kunnan johdon ja virkamiehen suunnitelman mukaisesti.
Vähemmän yllättävästi kilpailutuksen voitti kansainvälinen suuryritys, hinnalla, joka palvelua vuosikaudet tarjonneen tahon kokemuksen mukaan ei voisi mitenkään kattaa sopimuksessa luvattuja palveluja. Sillä aikaa kun kiista kiinteistöjen käyttöoikeudesta ja kiinteistön omistajan pyytämän vuokran maksajasta eteni kohti käräjiä, uusi toimittaja aloitti palvelun tuottamisen. Parissa kuukaudessa kävi ilmeiseksi, että sopimuksessa luvattuja palveluja ei todellakaan voitu toimittaa luvatulla hinnalla, ja suuryritys vaati nyt kunnalta lisää rahaa sekä tilavuokriin että sovittujen palveluiden toimittamiseen. Kokonaiskustannus oli jo tässä vaiheessa aikaisempaa palveluntarjoajaa korkeampi, ja asiakkaat valittivat säännönmukaisesti laadun dramaattisesta heikentymisestä.
Kun viimeksi tilanteesta kuulin, muutaman vuoden seikkailun välituloksena oli sopimuksen purku ja palveluiden palauttaminen ne aikaisemmin hoitaneelle taholle. Suuryritys sai tehtyä bisnestä parin vuoden ajan ja ymmärtääkseni myös korvauksia sopimuksen purkamisesta; kunta joutui maksamaan selvästi aikaisempaa enemmän ja lisäksi vielä erilaisia oikeudenkäyntikuluja ja muita korvauksia, joiden yhteissumma nousi tiettävästi useisiin satoihin tuhansiin euroihin. Kymmenet vanhukset saivat viimeisinä elinvuosinaan huonoa tai olematonta palvelua. Kokoomusvetoisen kunnan yksityistämisintoon tälläisillä pikku vastoinkäymisillä ei juuri ollut vaikutusta.
Itse epäilen, että palveluiden osto-osaaminen on kunnissa keskimäärin enemmän tämän esimerkin kuin kilpailutuksen teorian edellyttämällä tolalla. Olen myös täysin varma, että parikin tälläistä, useimmiten maton alle lakaistua tapausta syö kaikki ne vähäiset säästöt, mitä kilpailutuksella on mahdollista saada.
Kirjoituksia 